О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 284

гр.Шумен, 27.03.2020г.

       Административен съд- Шумен, в закрито заседание на двадесет и седми март през две хиляди и двадесета година, в следния състав:

Председател: Росица Цветкова                         Членове: Снежина Чолакова    

                                                                                                 Бистра Бойн

като разгледа докладваното от съдия Б.Бойн административно дело № 165 по описа за 2020г. на Административен съд- Шумен, за да се произнесе, взе предвид следното:

      Производството е образувано  по реда на чл.180 ал.2, във връзка с чл.166 ал.2 и 3 от Административно процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл.32 ал.3 от ЗА, във връзка с чл.98 ал.2, във връзка с чл.93 ал.4 от АПК.

      Образувано е по жалба с вх. № ДА01-933/26.03.2020г. на Кмет на Община Нови Пазар, обл.Шумен против Заповед № РД-15-59 от 23.03.2020г. на Областен управител на област Шумен, с която е отменена частично негова Заповед № 315/16.03.2020г. по т.I точка 1, касаеща забрана за посещения на всички търговски обекти на територията на община Нови Пазар, извън изброените в т.1.2. В жалбата се поддържат твърдения за неправилност и незаконосъобразност на оспорената заповед. Жалбоподателят счита, че е била нарушена процедурата по издаване на оспорената Заповед и същата не съответства на целта на закона. Направено е искане съдът да отмени в цялост оспорения административен акт, като е направено и искане за спиране на изпълнението на оспорената заповед в интерес на здравето на населението, при условия на епидемиологична обстановка в страната, което е предмет на разглеждане в настоящото съдебно производство. 

      Съдът, след като прецени доказателствата, приложени към административната преписка, установи следното:

      С Решение на Народното събрание на Република България от 13.03.2020г. е обявено извънредно положение на територията на цялата страна от 13 март до 13 април 2020г. Със Заповед на Министър на здравеопазването № РД-01-124/13.03.2020г., на основание чл.63 от Закона за здравето/ЗА/ и препоръки на Национален оперативен щаб, създаден със Заповед на Министър-председателя на Република България, във връзка с усложняващата се епидемична обстановка, свързана с разпространението на коронавирус COVID-19 на територията на страната са въведени противоепидемични мерки до 29.03.2020г. С т.1 от Заповедта са преустановени посещенията в увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове, ресторанти, заведения за бързо обслужване, питейни заведения, кафе сладкарници и големи търговски центрове тип МОЛ. Всички търговски дейности, неупоменати по-горе продължават да функционират по досегашния ред при строго спазване на санитарно-хигиенните изисквания. В т.6 е предвидено всички работодатели да въведат дистанционна форма на работа за служителите си, а когато това не е възможно, да организират провеждането на засилени противоепидемични мерки в работните помещения. В Заповедта е разпоредено областните управители и кметовете да оказват пълно съдействиеq като създават организация за осъществяване на контрол по изпълнението на мерките. Заповедта е допълнена с последваща Заповед от 17.03.2020г. № РД-01-131/17.03.2020г., в които е въведена забрана за допускане на посещението и събирането на повече от двама възрастни хора на открити и закрити обществени места и е посочено, че всички стопански субекти продължават работата си при спазване на ограниченията в предходната Заповед. Със Заповед № РД-01-139/19.03.2020г., са изменени предходните две и е регламентирано задължението на всички физически и юридически лица, които са собственици или управляват обекти с обществено предназначение или други, които предоставят услуги на гражданите, на които не е забранено извършването на дейност, да направят организация, която не допуска събирането на повече от две лица над 60г. възраст в помещенията, като указват спазването на дистанция от най-малко 1- 1,5м между лицата. Със Заповед № РД-01-154 от вчерашна дата, посочените Заповеди са изменени, като срокът на въведените противоепидемични мерки е удължен до 12.04.2020г.

      Във връзка с обявеното извънредно положение е сформиран със Заповед на Областния управител на гр.Шумен кризисен щаб, който провел заседания на 13.03 и 14.03 за предприемане на мерки в областта, в които по т.6 и 3 по Протокол № 3 и 4 били взети решения кметовете на общини при необходимост да предприемат допълнителни мерки, свързани със спецификите на общините в рамките на своите правомощия.

      По Заповед № 266 от 10.03.2020г. на Кмет на Община Нови Пазар, е създаден щаб за предприемане на мерки против разпространението на COVID-19 в състав- кметове на кметства и кметски наместници в общината, представител на личните лекари, на МБАЛ, на РЗИ, на РУО и общински служители. На проведено заседание на 16.03.2020г., представителят на болницата запознал щаба с липсата на респиратори и реанимационно отделение в здравното заведение в гр.Нови Пазар и изразил мнение, че местната здравна система няма да издържи масово разпространение на вируса, поради което следва да се вземат мерки, като бъде ограничено до минимум струпването на хора на едно място. От щаба били направени, гласувани и приети предложения за множество мерки, сред които по т.1 да се забрани посещението на всички търговски обекти на територията на общината, с изключение на хранителни магазини, банкови и застрахователни институции, аптеки, пощи, телекомуникационни дружества, куриерски услуги, бензиностанции.

      Със Заповед № 315/16.03.2020г. Кметът на Община Нови Пазар, на основание чл.44 ал.1 и ал.2 от ЗМСМА, цитираната по-горе Заповед на Министъра и решението на общинския кризисен щаб, по т.I т.1 била наредена забрана за посещения на обекти, представляващи увеселителни и игрални зали, дискотеки, барове, ресторанти, питейни заведения, кафе сладкарници, фризьорски салони и салони за красота, масажни студия, както и на всички търговски обекти на територията на община Нови Пазар, извън изброените в т.1.2, а именно: хранителни магазини, банкови и застрахователни институции, аптеки, дрогерии, пощи, телекомуникационни дружества, куриерски услуги, бензиностанции и газстанции.

      Сезиран с жалба от „Руби ен трейдинг“ООД с ЕИК ***, със седалище гр.Нови Пазар, Н.М.Н.и Р.К.Н., и двамата с постоянен адрес в гр.Нови Пазар, придружена със списък на собственици на търговски обекти в града, против Заповедта на Кмета, в производство по чл.93 ал.4 от АПК, на осн.чл.32 ал.1 от ЗА, Областният управител издал Заповед № РД-15-59 от 23.03.2020г., с която отменил частично Заповедта на Кмета, касаеща забраната за посещение на всички търговски обекти на територията на Община Нови Пазар, извън изброените по подточка 1.2, като незаконосъобразна. С оглед обявеното извънредно положение и необходимостта от защита на особено важни обществени интереси- осигуряване на нормален живот и здравето на гражданите, на основание чл.60 ал.1 от АПК било допуснато предварително изпълнение на заповедта. Същото се обжалва в настоящото бързо съдебно производство от Кмета на Община Нови Пазар, като основният аргумент на искането за отмяната му е липса на мотиви. Другите изложени възражения в жалбата за нарушена административна процедура на издаване на акта, противоречие с материално-правни разпоредби и цел на закона, касаят спора по същество и следва да бъдат разгледани в открито съдебно заседание, насрочено след отмяната на извънредното положение. 

      Съдът намира, че искането за спиране на предварителното изпълнение на заповедта е процесуално допустимо, но неоснователно, поради следните съображения:

      Компетентността на Областния управител да се произнася относно актовете на кмета при оспорването им по административен ред е регламентирана в чл. 32 ал.2 от ЗАдм. и в чл.45 ал. 1 от ЗМСМА и произтича от изрична разпоредба на специален закон, като се различава от тази на йерархически административен контрол, упражняван от по-горестоящия административен орган, уредена в Глава шеста на АПК. Правото на Кмета да обжалва неблагоприятния за него акт на Областния управител, с който е отменена негова Заповед, следва пряко от разпоредбата на чл.32 ал.3 от ЗА, която предвижда изрична възможност за обжалване на заповедите на Областния управител. В този смисъл е практиката на ВАС- Определение №947 от 29.01.2016г. по адм.д.№655/2016г. и др. Следователно Кметът на Община Нови Пазар има правен интерес да иска спиране на допуснатото предварително изпълнение на обжалваната заповед.

     Оспорената Заповед е от 23.03.2020г., а обжалването ѝ, включително и на разпореждането за предварително изпълнение е извършено на 26.03.2020г. направо пред компетентния съд, поради което следва да се приеме, че искането е направено в законоустановения срок по чл.179 от АПК.

      Заповед № РД-15-59 от 23.03.2020г. на Областен управител на област Шумен е общ административен акт, по смисъла на чл.65 от АПК, доколкото същата е с еднократно правно действие във времевите рамки на извънредното положение, създава права и задължения и непосредствено засяга права, свободи и законни интереси на неопределен брой лица- собственици на търговски обекти и граждани на Община Нови Пазара. Актът, по аргумент от чл.180 ал.1 от АПК, подлежи на предварително изпълнение по силата на закона и не е било необходимо изричното разпореждане в този смисъл. Поради което, жалбата за отмяна на Заповедта в частта й, с която е разпоредено предварително изпълнение по чл.60 от АПК е недопустима и това обстоятелство представлява основание за прекратяване на делото в тази му част.

          Съдът приема, че направеното искане следва да бъде разгледано по реда на чл.180 ал.2, във връзка с чл.166 ал.2 и ал.3 от АПК. С изричната норма на чл.180 ал.1 от АПК законодателят е изключил суспензивния ефект на съдебното обжалване на общия административен акт, като с ал.2 на същия текст е предвидена възможност, съдът да стори това на основанията и по реда на чл.166 ал.2 и ал.3 от АПК.

         По отношение на липсата на твърдяната липса на мотиви, съдът намира същото за неоснователно. След като предварителното изпълнение на общия административен акт е допуснато еx lege, следва да се приеме, че законодателят е презумирал наличието на една, повече или всички предпоставки по чл.60 ал.1 от АПК в случаите, когато актът засяга правата, свободите или законните интереси на неопределен и неограничен брой лица. Доколкото този въпрос е извън преценката на административния орган издател на акта, за него не съществува задължение да мотивира предварителното изпълнение на акта си, както въпреки това, мотивиране е било направено в конкретния казус. Поради това, изложеното от жалбоподателя за липса на мотиви не води до незаконосъобразност на предварителното изпълнение допуснато по силата на императивна правна норма, и не съставлява основание за спиране на същото.

          При отправено искане за спирането на общ административен акт по чл. 166 ал.2 от АПК, молителят дължи да докаже, че то би му причинило значителна или трудно поправима вреда, и сериозно би засегнала негови права и законни интереси, равни или противопоставими на защитените такива по чл.60 ал.1 от АПК, като законодателят е въвел и допълнително условие за спиране на изпълнението– наличието на нови обстоятелства, т.е. такива, които не са съществували при издаването на заповедта.

         Никоя от тези предпоставки не е доказана в конкретния казус. Искането се основава на това, че предварителното изпълнение на оспорената заповед, отменяща постановената забрана за посещение на всички търговски обекти, поставя в риск здравето на гражданите на общината, предвид ограничения материален и човешки ресурс на местното лечебно заведение. Сочи се още, че ограничението върху търговската дейност не е прекомерно и прилагането на по-благоприятни мерки не би се постигнало целта на закона.  

         Съдът намира, че съобразно константната съдебна практика по чл.6 от АПК, регламентиращ съразмерност на упражняването на правомощията на административните органи, действително засягането на търговски интереси, вкл. и преустановяването на търговска дейност, какъвто е настоящия казус, не е от категорията на тези, които могат да бъдат противопоставени на значимите обществени и индивидуални интереси, предвидени в чл.60 ал.1 от АПК- в конкретния случай свързани с опазването на здравето на гражданите на Община Нови Пазар. Но при условията на пандемия,  обявено извънредно положение и наложени множество ограничения на граждани и търговци, общественият интерес, който подлежи на защита е съвкупност от неотменимите човешки права, посочени в глава втора на Конституцията на Република България, сред които освен закрила от държавата на здравето на всеки човек, са и правото му на труд и свободен избор на място на работа, които са били ограничени със Заповед на Кмета. Съдът намира, че при спиране на предварителното изпълнение на оспорения акт и съответно действие на отменената забрана за работа на всички търговски обекти, гражданите на Община Нови Пазар могат да бъдат принудени да предприемат пътуване до други населени места, където липсва подобно ограничение, видно от публикуваните заповеди на местната администрация, като гр.Шумен и гр.Варна, за набавяне на вещи от неотложна необходимост, което ще доведе до заплаха от разпространение на вирусната инфекция и съответно не в обществен интерес. Ето защо аргументите за защита на здравето на гражданите, посочени в жалбата, не могат да бъдат възприемани като основание за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение на общия административен акт. Отделно от изложеното, същите не са нови обстоятелства, които да не са съществували при издаването на заповедта на Областния управител.

         Не е налице и вероятно настъпване на труднопоправими или значителни вреди за населението, съобразно изискването на чл.166 ал.2 АПК, които в настоящия казус са свързани със здравето и живота на гражданите, доколкото с допълнителните гореизброени заповеди на Министър на здравеопазването е разпоредено недопускането на повече от две лица в помещенията на търговските обекти, което е приетата от компетентния орган мярка на защита.

         Съгласно чл.63 ал.1 и ал.2 от ЗЗ, при възникване на извънредна епидемична обстановка Министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион, като на територията на отделна област или община мерки могат да се въвеждат и от директора на съответната регионална здравна инспекция. Със своята Заповед по реда на чл.44 от ЗМСМА, Кметът на Община Нови Пазар е следвало да организира изпълнението на Заповедите на Министъра на територията на населеното място, като в негова компетентност е било да въведе допълнителни мерки, които детайлно указват организацията по изпълнението на мерките в търговските обекти, като дезинфекция на определен период от време, режим на допускане в помещенията, предприемане на дистанционни продажби и др., но не и да разширява кръга на мерките, като в пряко противоречие с т.I т.1 изречение последно от Заповед РД-01-124 от 13.03.2020г. на Министъра, преустанови посещенията във всички търговски обекти в Общината. Наложената мярка е в колизия и с чл.7 ал.1 от Закон за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020г./ЗМДВИП/, обнародван в ДВ, бр.28 от 24.03.2020г., в сила от 13.03.2020г., даващ възможност на работодателите само по тяхна преценка да възлагат надомна работа или работа от разстояние на работниците и служителите си при условия и ред определени със заповед на работодателя и съответно разрешаващ полагането на труд в обектите.

          Съдът споделя изложеното в жалбата за неяснота относно диспозитивът на Заповедта, от който не става видно коя част от Заповедта на Кмета се отменя, но същата не следва да води до спиране на изпълнението на акта. Действително с отмяната на т.I т.1, отпада постановената забрана от Кмета на посещения на граждани и в питейни и увеселителни заведения, но изброените обекти са забранени за посещение по силата на Заповед на Министъра на здравеопазването и допусната неточност не води до наличие на основание за спиране по чл.166 ал.2 от АПК.

          Поради изложеното, съдът намира, че с оглед защитата на важни държавни и обществени интереси, отнасящи се до нормалното функциониране на Община Нови Пазар и липсата на законовите предпоставки по чл.80 ал.2, във връзка с чл.166 от АПК, не следва да бъде уважено искането за спиране на изпълнението на Заповедта.

О П Р Е Д Е Л И:

       ОТВЪРЛЯ искане от Кмет на Община Нови Пазар, обл.Шумен за спиране на предварително изпълнение на Заповед № РД-15-59 от 23.03.2020г. на Областен управител на област Шумен, с която е отменена частично Заповед № 315/16.03.2020г. на Кмета на Община Нови Пазар по т.I точка 1, касаеща забрана за посещения на търговски обекти на територията на община Нови Пазар, извън изброените в т.1.2 в заповедта.

          ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Кмет на Община Нови Пазар, обл.Шумен против разпореждане по чл.60 ал.1 от АПК за предварително изпълнение на Заповед № РД-15-59 от 23.03.2020г. на Областен управител на област Шумен.

          ПРЕКРАТЯВА производството по адм.д №165/2020г. по описа на Административен съд гр.Шумен в тази му част.

          Определението, може да се обжалва с частна жалба пред ВАС на Република България в 7-дневен срок от съобщаването му на страните.

          Препис от настоящото определение да се изпрати на страните по реда на чл.137 от АПК и предвид въведеното извънредно положение чрез електронна поща или факс.

    ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/                                    ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/ 

                                                                                    2. /п/

Забележка: Към датата на публикуване определението не е влязло в законна сила.